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政府引導基金的管理模式分析

來源:咸陽市政府投資引導基金  時間:2019-06-18 11:06  字號選擇:

政府引導基金的管理模式主要分為基金自管和基金委管兩大模式。而根據政府參與度的強弱,還可以進一步分為政府直接管理、國企出資管理、國企委托管理、第三方委托管理、合作設立母基金五類。


01基金自管


(1)政府直管


政府直管模式即政府部門通過下屬事業單位,直接參與引導基金投資決策與日常管理。如原有的科技部中小引導基金、青島市市級引導基金均采取此模式。


(2)國企出資管理


國企委托管理模式是委托政府下屬國企負責引導基金的管理運作,引導基金沒有獨立的法人實體,資金由財政按需撥付。政府參與引導基金投資決策,不參與日常管理,可單設名義出資人。例如中關村引導基金、海淀區引導基金均采取此模式。


整體來看,自我管理型基金投資領域多為基建和公共服務等專業性要求相對不高的領域。在引導基金發展初期,由于大部分政府部門參與者尚處于嘗試探索階段,所以往往采取政府直接管理和國企委托管理模式,此兩種模式亦可看作是政府引導基金管理模式1.0階段。


但這種模式的弊端也是顯而易見的,例如在組織形式上,部分自管基金是按照事業單位形式設立,集所有權、管理權、托管權為一體,責權利不清晰,加之薪酬管理機制難以吸引優秀管理人才,市場化程度不高。而部分地方政府會則通過設立理事會或董事會的形式,對基金的具體經營進行干涉,難以充分發揮產業基金投資的引導作用,也扭曲了基金的市場運作機制。


此外,在國家的政策召喚下,近年來大量三四線城市均各自設立了大量政府引導基金,與此同時,由于這些三四線城市缺乏政府引導基金的專業管理人員,很多成員來自政府其他職能部門,對VC/PE 基金的運作并不熟悉。


因專業管理經驗欠缺,個別子基金還曾遇到與政府引導基金初談后、實際上開始申報等工作已經間隔1-2年,而優秀的子基金在這個時間內基金已經募資完畢的情況。


毫無疑問,政府引導基金在主觀上都希望與優秀GP合作設立子基金,從而能夠更好實現政府的政策訴求,但優秀GP的數量畢竟是有限的,在政府引導基金大爆發的背景下,不同地區政府引導基金之間的競爭越來越強烈,如何應對日益激烈的市場競爭,這對政府引導基金管理模式的選擇提出了新要求。


事實上,隨著政府引導基金的不斷發展,由政府主導的管理模式存在的市場化程度和投資效率較低的問題已經較為突出,市場化改革的需求很大,未來隨著政府引導基金相關制度的完善,政府引導基金將逐漸以國企出資管理和第三方管理模式為主,也就是所謂的管理模式2.0階段。


02基金托管


(1)國企委托管理


國企出資管理是政府成立獨立的引導基金公司和引導基金管理公司,由引導基金管理公司或由引導基金(公司制)自行管理。政府不參與或較少參與引導基金投資決策,不參與日常管理。浙江創投引導基金、寧波市引導基金均采取此模式。


(2)第三方委托管理


政府委托第三方專業母基金管理機構管理,不參與或較少參與引導基金投資決策,不參與日常管理。盛世投資管理北京市中小引導基金、熠美投資管理閔行引導基金均采取此模式。


如前所述,在政府引導基金發展的早期,基金自管模式已經暴露出了諸多問題。一方面,引導基金多是由地方財政出資,“地方財政”的性質使其在“引導”時會對合作基金有注冊和投資的地域限制。


另一方面,引導基金肩負著“引導社會資金投資創業企業發展”的政策性任務,因此投資收益并非其關注的重點,而是會把這部分利益讓渡給社會資本——這在一定程度上滋生了尋租腐敗等弊病的溫床。


在這一背景下,2014年5月21日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,此次決議包括兩個方面:一是“成倍擴大引導資金規模”;二是“完善市場化運作機制”。


以此時間為結點,我國的引導基金發展也開始走向了市場化轉型之路,雖然這一過程充滿艱辛,但引導基金向市場化的轉型,會為引導基金自身提供長久發展的源動力,從這個角度來看,未來引導基金向市場化轉型也將是大勢所趨。


從資金配置效率的角度來說,在保證政府監管與政策目標的條件下,委托市場化的專業機構進行委托管理的母基金模式將會是政府引導基金的未來發展趨勢。


由政府成立監管機構,資金委托給銀行進行托管,構成一個“政府監管機構+引導基金管理公司+托管銀行”的初步監管流程。


基金管理公司獨立負責項目論證、投資、管理并實施套現,銀行作為托管機構根據管理公司項目投資計劃和政府監管機構的指令,將資金劃到指定的項目公司賬上,管理公司無法直接接觸到全額大宗的委托款項,可有效地防范可能出現的道德風險等問題。


目前我國委托管理模式一般為產業基金和創投基金多采取的管理模式,主要集中在對專業性要求相對較高的領域。采取委托管理的政府引導基金可以委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司對基金進行管理,也可以委托外部的第三方專業管理機構來進行管理。


以國家新興產業創業投資引導基金為例,該基金通過公開招標方式選擇專業化市場化的團隊對基金進行市場化運作,按照《國家科技成果轉化引導基金管理暫行辦法》,投資管理團隊可提取一定比例的業績提成,并可將部分收益獎勵投資管理團隊。


對于資金規模較大的引導基金還可以引入委托競爭機制,即同時選擇若干受托管理機構,在引導基金陸續參股創業投資企業過程中,對于資金使用投資監管以及風險控制表現優秀的受托管理機構可以增加其委托管理基金數量,否則則減少其委托管理的基金數量,如國家發改委、財政部在新興產業創投計劃中,就采用了招標形式,選擇了兩家受托管理機構。


而國家發改委、財政部新興產業創投計劃則分別選擇國投高科技投資有限公司和盈富泰克創業投資有限公司作為受托管理機構;此外,河南省引導基金也委托了兩家受托管理機構,從而有效的提高了對受托管理機構的激勵約束效果。


值得注意的是, 在委托管理模式中,部分引導基金為了提高受托管理機構的積極性,往往會承諾按一定比例向受托管理機構讓渡收益,但同時也伴隨著委托管理費的減少或取消的附加條件——這往往導致受托管理機構得不到足夠的委托管理費,也難以支撐正常運營的成本支出。


在這種情況下,引導基金托管機構在進行決策時,往往會更傾向于投資那些馬上可以實現退出的中后期項目,以便盡快獲得讓渡收益,這便對民間創投資本產生了擠出效應,最終形成“與民爭利”的結果。


而那些真正急需獲得資金的初創期中小企業,反而得不到引導基金的充分支持,因此,在融中研究看來,以讓渡收益沖抵管理費的作法,是有悖于引導基金的原有政策性目標的,這種做法并不值得推薦。


03合作設立母基金


即政府與專業母基金管理機構合作成立母基金,政府是母基金出資人之一,不參與母基金投資決策,中金啟元引導基金、紫荊母基金、盛景海外母基金均采取此模式——有部分分析報告習慣其稱為引導基金的3.0模式。


然而在融中研究看來,該模式并未實質性突破國資部門的出資比例,母基金管理機構只是在管理責任以外,附加承擔了部分募資配資的職責,這是在當前募資難的背景下,雙方博弈的一種結果,而在市場化運作方面,該模式依然未能突破國資托管的范疇,因此稱作2.0+更為合適。


而從投資邏輯來看,市場化FOFs作為母基金,是為了獲得最大收益并最大限度分散風險而設立,以贏利為目的。


而政府引導基金是一種政策性的基金,一般不以盈利為目的,主要通過吸引民間資本進行財政資金的放大,引導社會資本投向本區域重點發展的產業,而且在收益分配上政府引導基金還往往帶有稅收返還、讓利等優惠政策,因此雙方在目標初始目標方面就存在一定沖突。


另一方面,市場化FOFs的基金篩選投資標的主要依靠其長年積累的優秀投資管理人資源并與其保持的良好合作關系,獲取基金的渠道和研究能力往往是其確立競爭地位的核心能力,因此母基金其實很難把這部分行業信息知識庫和標桿數據庫資源拿出來與外界分享。


而引導基金往往必須采用公開招標的方式,對標的基金進行專家評審,出于國資安全角度則必須要求掌握托管方投資決策的關鍵信息,這也決定了雙方在信息共享方面存在的天然的鴻溝。


如前文所述,由于母基金與引導由于政府引導基金和市場化母基金在設立方式、管理方式和投資原則上的差異,決定了市場化母基金與政府引導基金的可以進行合作的投資領域較為有限;在融資中國看來,在可以預見的一段時間內,委托管理的“2.0模式”仍將是引導基金發展的主流方向。


關鍵詞:母基金 FOFs 引導基金 
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